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李經(jīng)理
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西安高新區(qū)錦業(yè)路錦業(yè)時代A3-307室2014年，注定是環(huán)境法治發(fā)展歷程中不同尋常的一年。這一年，環(huán)境形勢依然嚴峻，環(huán)境法治快馬加鞭。伴隨著對美好環(huán)境的憧憬，環(huán)境法治進入變革時代。
黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，為環(huán)境保護注入強大動力。嚴峻的環(huán)境形勢，賦予環(huán)境法治建設(shè)以歷史重任。要用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。
期待通過建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國保駕護航，為滿足人民群眾新期待建功立業(yè)。
史上最嚴，實施也當最給力
新《環(huán)保法》凝聚共識高票通過審議
延續(xù)著2013年的高度關(guān)注，《環(huán)境保護法》修改依然是2014年環(huán)境法治的熱點。作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，《環(huán)境保護法》的每一步修改都牽動人心。2014年，25年難改的《環(huán)境保護法》通過了審議。
4月24日，第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了修訂后的《環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)保法》）。新《環(huán)保法》一共7章，70條，于2015年1月1日正式實施。較之舊法，新《環(huán)保法》首次將生態(tài)保護紅線寫入法律，新法還從法律層面加大懲罰力度，明確提出對違法排污企業(yè)實行按日連續(xù)計罰，罰款將上不封頂。
從爭議到共識，生態(tài)文明建設(shè)的新要求、現(xiàn)代環(huán)境治理體系創(chuàng)新的新方向從沒有改變。“對現(xiàn)實的針對性、對未來的前瞻性、權(quán)利義務(wù)的均衡性”，是新《環(huán)保法》的3個突出特點。
除此之外，新《環(huán)保法》在幾個重要領(lǐng)域內(nèi)都有重大突破。第一個突破是推動建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式。第二個突破是推動多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。第三個突破是新修訂的《環(huán)保法》加重了行政監(jiān)管部門的責任。
回溯修法歷程，各界期盼的新《環(huán)保法》修改可謂艱辛。針對此次修改，環(huán)保部門至少研究了10年，啟動修改以來調(diào)研論證歷時3年半，由全國人大環(huán)資委提出一審稿后總共歷經(jīng)4次審議。全國人大常委會先后兩次公開向社會征求意見，第一次收到社會各界1.2萬條意見，第二次收到2000多條意見。最終，現(xiàn)階段最有力度的《環(huán)保法》凝聚著最大共識高票通過。
在依法治國的大背景下，新《環(huán)保法》的出臺，無疑是提振環(huán)保工作的強心劑。新《環(huán)保法》出臺，曾經(jīng)引發(fā)了環(huán)境法學(xué)界的研究解讀熱潮。有法學(xué)專家稱，新《環(huán)保法》“史上最嚴，卻最難實施”。基層環(huán)境執(zhí)法人員對新《環(huán)保法》有期待，也有疑問，一度認為，新《環(huán)保法》缺乏細則，在基層環(huán)境執(zhí)法能力有限的情況下實施難度大，而且其規(guī)定的追責條款讓環(huán)保人員感到“壓力山大”。
如何推動新《環(huán)保法》實施，讓“高大上”的法條扎實落地，使其真正發(fā)揮作用，成為環(huán)保工作面臨的新課題。為配合新《環(huán)保法》實施，各級環(huán)保部門開展了對新《環(huán)保法》的學(xué)習(xí)以及對企業(yè)和公眾的普法宣傳。2014年12月，環(huán)境保護部審議通過了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等，這些配套規(guī)定為新《環(huán)保法》實施提供保障和支持。
2015年1月1日，新《環(huán)保法》將正式實施，這既是進一步推進環(huán)保工作的重大機遇，也是考驗環(huán)保部門落實依法治國要求、加強依法治理的重大挑戰(zhàn)。在新年來臨之際，我們相信各級環(huán)保部門已經(jīng)做好做足準備迎接新《環(huán)保法》實施。
霧霾推動大氣法重新修訂
人大審議《大氣污染防治法（修訂草案）》
2014年，全國大范圍地區(qū)霾情不斷，“等風來”成為不少人的期盼。污染仍在持續(xù)，來勢洶洶的霧霾讓大家深刻地認識到，環(huán)保沒有局外人。霧霾推動大氣法大修，修訂《大氣污染防治法》成為社會各界強烈的訴求。
現(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過兩次修改，距今已近14年未做修改。
2014年6月，4個高級別的檢查小組已經(jīng)開始奔赴京津冀、長三角、珠三角等地，展開為期4個月的大氣污染防治法專項執(zhí)法檢查工作。此時，大氣法修改已列入了本屆人大五年立法規(guī)劃，《大氣污染防治法》修訂提上日程。
9月，備受矚目的《大氣污染防治法》修訂工作終于又邁出實質(zhì)性一步，國務(wù)院法制辦公布了《大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》及關(guān)于征求意見稿的說明。
11月26日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《大氣污染防治法（修訂草案）》。草案強調(diào)源頭治理、全民參與，強化污染排放總量和濃度控制。會議決定，草案經(jīng)進一步修改后提請全國人大常委會審議。
12月26日，十二屆全國人大常委會組成人員分組審議了國務(wù)院提請審議的《大氣污染防治法（修訂草案）》。目前正在進行第三次修改的“修訂草案”，從原來的7章66條到現(xiàn)在的8章100條。據(jù)介紹，草案明確了分配總量指標、發(fā)放排污許可證的原則和程序；強化對新生產(chǎn)機動車、在用機動車、油品質(zhì)量環(huán)保達標的監(jiān)督管理；并增加專述重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、專述重污染天氣應(yīng)對等章節(jié)。
修法的腳步如此急切，《大氣污染防治法》修改集中針對了目前大氣污染防治的需求。
此外，地方立法積極應(yīng)對大氣污染。1月22日，全國首部地方性防治大氣污染條例——《北京市大氣污染防治條例》通過，并與3月1日正式施行�！稐l例》分8章130條，規(guī)定了在重污染日應(yīng)急狀態(tài)下，北京市將責令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或限產(chǎn)、限制部分機動車行駛等內(nèi)容。APEC會議期間，北京市收獲了珍貴的藍天，檢驗了大氣污染治理措施的效果，積累了京津冀等大氣污染治理的經(jīng)驗。
值得一提的是，除了《大氣污染防治法》，《土壤污染防治法》、《水污染防治法》等立法也于2014年列進了十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。目前，《土壤污染防治法（建議稿）》已經(jīng)基本形成，正在征求各方意見。
環(huán)境公益訴訟漸次突破
民間環(huán)保組織逐步取得合法身份
推進環(huán)境公益訴訟是加強環(huán)境資源審判工作突破口和著力點，但一直以來環(huán)境公益訴訟也是環(huán)境司法的一個軟肋。這些年，推進環(huán)境公益訴訟之路并不平坦，2014年的環(huán)境公益訴訟有成長也有煩惱。
近年來，江蘇、貴州、云南等省法院積極開展環(huán)境公益訴訟，審理了不少具有影響力的案件，積累了一些有益經(jīng)驗。但從全國范圍看，這項工作的開展情況還不容樂觀，不少省份尚未實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件“零”的突破。
2014年4月14日，甘肅省蘭州市5位市民向蘭州市中級人民法院提起民事訴訟，要求威立雅公司對自來水苯污染事故進行民事賠償并公開道歉。蘭州中院立案庭拒絕接受市民提交的任何起訴材料，理由是“不符合民事訴訟法第五十五條”，公民個人不屬于“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，故不具備“訴訟主體資格”。
9月10日，江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會對江蘇省泰州市某貿(mào)易公司違法將廢酸偷排到河中的案件提起了環(huán)境公益訴訟一審開庭。這一訴訟12月4日在江蘇省高級人民法院進行了二審，此案目前尚在審理中。據(jù)了解，被告向江蘇省高級人民法院提出上訴，理由之一是，泰州市環(huán)保聯(lián)合會成立不到一年，不是新《環(huán)保法》規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會組織”，沒有訴訟主體資格。無論如何，這起案件一審判決被告支付環(huán)境修復(fù)費用1.6億元，是迄今為止全國環(huán)境公益訴訟賠付額度最高的案件，此案已注定成為環(huán)境公益訴訟的經(jīng)典案例。
案件受理范圍具有局限性被認為是生態(tài)環(huán)境司法保護的問題之一，由于法律未明確原告主體資格，導(dǎo)致大多數(shù)涉及生態(tài)環(huán)境司法保護的案件無法得到受理、立案。
新《環(huán)保法》第五十八條對環(huán)境公益訴訟原告主體資格做出了規(guī)定。立法過程中，環(huán)境公益訴訟資格門檻逐步放開，從中華環(huán)保聯(lián)合會一家、省級環(huán)保聯(lián)合會到合法環(huán)保組織。下個月，新《環(huán)保法》落地，民間環(huán)保組織將有合法身份。
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》擬于明年1月5日公布實施，對環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)、起訴條件、原告的主體資格、公益訴訟管轄等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。與此同時，最高法確定了江蘇、福建、云南、海南、貴州5省作為開展環(huán)境民事公益訴訟的試點。
毫無疑問，環(huán)境公益訴訟舉步維艱的局面有望被打破，“環(huán)境官司”將越來越多地走進法庭。
不久前，四中全會《決定》提出，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。今年10月，貴州省金沙環(huán)保局因征收噪音排污費不力，被縣人民檢察院告上了法院。行政機關(guān)因履職不充分或怠于履職，被檢察機關(guān)跨區(qū)域提起行政公益訴訟送上被告席，不僅是在貴州省，在全國都還是頭一回。有專家認為，由檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)。
回溯今年發(fā)生的多起環(huán)境公益訴訟案件以及相關(guān)法律法規(guī)的制定修改，我們看到了環(huán)境公益訴訟依然在曲折中前行。除了訴訟原告主體資格需要明確之外，環(huán)境公益訴訟還存在賠付資金該如何使用等問題尚待明確，信息渠道不暢、經(jīng)濟門檻過高、原告能力不足、取證舉證艱難、地方支持力低等問題。雖然困難重重，但夢想依然在我們心中滋長。2015年，環(huán)境公益訴訟如何發(fā)力，我們拭目以待。
加強監(jiān)管執(zhí)法，嚴懲違法行為
國辦發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》
當清澈的河流變得污濁，當蔚藍的天空失去了顏色，當良好環(huán)境逐漸成為一種奢侈品，面對群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待，我們需要全面推進新常態(tài)下的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作，需要打一場硬仗。
環(huán)境法治是不是“沒有牙齒的老虎”，考驗的是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法落實環(huán)境保護法律法規(guī)和政策的水平，以及保護生態(tài)環(huán)境、維護群眾環(huán)境權(quán)益的能力。黨的十八屆三中、四中全會對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作做出了新部署。新《環(huán)保法》實施在即，加強監(jiān)管執(zhí)法、保證法律得到嚴格實施，已經(jīng)成為環(huán)境保護領(lǐng)域全面推進依法治國、加強環(huán)境法治的首要任務(wù)。
2014年11月12日，國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（以下簡稱國辦《通知》），部署全面加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，嚴懲環(huán)境違法行為，加快解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題，著力推進環(huán)境質(zhì)量改善。
國辦《通知》的出臺，為落實黨的十八屆三中、四中全會對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作的新部署找到了切入點，為深化改革、簡政放權(quán)對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作提出的新要求找到了著力點，為滿足廣大人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的新期待找到了共鳴點。
2014年，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法有多強？我們不妨先從“處罰案件數(shù)”和“處罰金額”這兩個數(shù)字，來看執(zhí)法監(jiān)察的成效。根據(jù)環(huán)境保護部有關(guān)負責人透露的環(huán)境行政處罰及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的情況，2014年第三季度，全國共處罰環(huán)境違法案件11114件，處罰金額48345.63萬元。
2014年，環(huán)境保護部門與公安機關(guān)聯(lián)合打擊環(huán)境污染犯罪銜接機制愈加完善。在今年第三季度，全國各級環(huán)境保護部門累計向公安機關(guān)移交涉嫌環(huán)境污染犯罪案件371件，移送案件數(shù)量最多的是浙江省，共計173件。而移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件力度仍在加強，環(huán)境保護部將繼續(xù)督促有關(guān)地區(qū)加大對涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的打擊力度。
相較于警察來說，環(huán)境執(zhí)法行政執(zhí)法手段受到很多限制，需要公安部門加入環(huán)境執(zhí)法。10月，廣東佛山市公安局經(jīng)偵支隊環(huán)境犯罪偵查大隊和順德區(qū)公安局環(huán)境犯罪偵查中隊的同時揭牌成立，成為廣東省首個正式設(shè)立的“環(huán)保警察”機構(gòu)。目前，全國真正在省一級層面成立“環(huán)保警察”的有浙江、遼寧、河北、山東、貴州5個省，地級市層面成立的就更多了。
全面推進新常態(tài)下的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作需要真抓實干。我們期待，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作徹底扭轉(zhuǎn)“守法成本高，違法成本低”的尷尬局面，讓所有人都真切感受到環(huán)境質(zhì)量的改善，以實際行動維護環(huán)境法治的尊嚴。
環(huán)境資源審判走向?qū)I(yè)化
最高人民法院成立專門審判庭
環(huán)境違法犯罪即傷了民利又傷了民心，群眾對于公平正義的感受來自一件件案件的查處，環(huán)境問題同樣關(guān)乎公平正義。環(huán)境資源案件具有特殊性，必須走專業(yè)化審判的道路。
7月3日，最高人民法院（以下簡稱最高法）召開新聞發(fā)布會，宣布成立專門的環(huán)境資源審判庭。據(jù)了解，環(huán)境資源審判庭是我國最高司法機關(guān)新設(shè)的一個專門審判機構(gòu)，是在原立案二庭基礎(chǔ)上成立的，由5個合議庭、31人組成。
在宣布成立環(huán)境資源審判庭的同時，最高法發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，作為當前和今后一個時期環(huán)境資源審判工作的重要指導(dǎo)性文件。
最高法成立環(huán)境資源審判庭是個開端，推進環(huán)境資源專門審判機構(gòu)建設(shè)，加強環(huán)境資源審判工作正在全面展開。一個布局合理、適度集中的環(huán)境資源審判機構(gòu)體系在逐步形成。
緊隨最高法的進步，不少地方法院成立了相應(yīng)的環(huán)境資源審判機構(gòu)。
截至2014年12月9日，全國共有20個省（市、自治區(qū)）人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭，合計369個。海南、福建、貴州、江蘇4個高級法院設(shè)立了專門的環(huán)境資源審判庭，廣西、河南高級法院的專門審判庭也呼之欲出，多數(shù)高級法院已經(jīng)先行指定一個部門負責環(huán)境資源審判工作。12月19日，重慶市發(fā)布消息稱全市三級法院均設(shè)立環(huán)境資源審判組織。相比過去，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年7月，全國環(huán)保法庭的數(shù)量是134家。
進入環(huán)保法庭的環(huán)境資源類案件數(shù)量偏少、環(huán)境資源訴訟的配套機制不健全……除了設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境資源審判專門機構(gòu)，針對環(huán)保法庭存在的問題，人民法院還在實踐探索。
據(jù)了解，江蘇、海南、廣西等地方法院積極探索環(huán)境資源刑事案件、民事案件和行政案件“三審合一”的歸口審理工作模式。此外，不少地方還探索了環(huán)保禁止令等制度。
同時，各地法院探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，實行對環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件。
發(fā)布典型案例和抓緊制定司法解釋也是最高法環(huán)境資源審判庭的重頭工作。
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》即將出臺。此外，為統(tǒng)一環(huán)境資源案件的裁判尺度，最高法于7月集中發(fā)布了9個環(huán)境資源民事典型案例。12月，最高人民法院首次通過新聞通氣會的方式，發(fā)布人民法院環(huán)境保護行政案件十大案例。
最高法環(huán)境資源審判庭的成立，是環(huán)境資源審判史上的一個里程碑，是環(huán)境專業(yè)化審判的新起點。這對于統(tǒng)一司法裁判尺度，推進生態(tài)文明建設(shè)，必將產(chǎn)生積極而深遠的影響。
本版文章由中國環(huán)境報記者李成思采寫
2014年·熱詞
環(huán)境法治
黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，為環(huán)境保護注入強大動力。
環(huán)保法
新《環(huán)保法》通過審議，寫入按日計罰、生態(tài)保護紅線等內(nèi)容，于明年正式實施。
大氣法
人大審議《大氣污染防治法（修訂草案）》，修法邁出實質(zhì)性一步。
國辦通知
國辦印發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，部署全面加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。
環(huán)資庭
最高法宣布成立專門的環(huán)境資源審判庭，全面加強環(huán)境資源審判工作。
公益訴訟
泰州“天價”賠償案一審判決被告支付環(huán)境修復(fù)費用1.6億元。
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